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汽車行業(yè)近日迎來兩份重磅文件。2022年10月28日，工信部發(fā)布《道路機動車輛生產準入許可管理條例（征求意見稿）》（“《準入管理條例草案》”）。在《準入管理條例草案》發(fā)布5天后，2022年11月2日，工信部與公安部又聯(lián)合發(fā)布了《關于開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車準入和上路通行試點工作的通知（征求意見稿）》（“《試點通知草案》”）。
《準入管理條例草案》包含了更全面的汽車準入管理規(guī)定，同時較為系統(tǒng)地增加了針對智能汽車[1]的準入管理規(guī)定，是對目前我國智能汽車發(fā)展的及時回應，填補了智能汽車準入管理的空白?！对圏c通知草案》則是總結了我國近4-5年來智能汽車道路測試及示范應用管理的經驗和成果，系統(tǒng)性地對智能汽車的準入和上路通行試點進行了詳實的規(guī)劃，近六十頁的內容無疑是一份重量級的“落地方案”。本文分別對《準入管理條例草案》和《試點通知草案》的重點內容進行簡評。
01
《準入管理條例草案》
目前規(guī)范我國汽車準入的是2018年修訂并于2019年6月1日實施的《道路機動車輛生產企業(yè)及產品準入管理辦法》（“《準入管理辦法》”）。從內容上看，《準入管理條例草案》對《準入管理辦法》進行了大幅修改，增加了智能汽車生產準入的管理要求，同時進一步落實車輛生產企業(yè)在環(huán)保、售后、軟件升級、網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全方面的義務。
1.《準入管理條例草案》與《準入管理辦法》的關系
相比《準入管理辦法》，《準入管理條例草案》在立法目的、車輛生產企業(yè)準入條件和產品準入條件、生產企業(yè)的義務、監(jiān)督檢查和法律責任等方面均進行了修訂，尤其在生產企業(yè)義務方面，《準入管理條例草案》新增了智能汽車生產企業(yè)在消費者告知、車聯(lián)網(wǎng)卡登記、個人信息保護等方面的具體義務。
值得注意的是《準入管理條例草案》將其效力等級提升至“條例”，因此《準入管理條例草案》正式實施后其效力等級應為行政法規(guī)。相比效力等級為部門規(guī)章的《準入管理辦法》，《準入管理條例草案》將可能由國務院頒布。這意味著，機動車生產企業(yè)和產品準入的相關規(guī)定將在行政法規(guī)層面上予以規(guī)制，這可能與目前智能汽車的發(fā)展已經明顯“跨界”，涉及網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)安全、個人信息保護、環(huán)保等更廣領域有關。
以下是《準入管理條例草案》與《準入管理辦法》在立法目的、企業(yè)和產品準入許可條件方面的對比：
2.《準入管理條例草案》對智能汽車生產企業(yè)的規(guī)定
《準入管理條例草案》在第6、9、22、26至30和48條專門對智能汽車生產企業(yè)的相關義務進行了規(guī)定。主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護、車聯(lián)網(wǎng)卡安全管理、軟件升級管理制度、告知義務等方面。
（1）網(wǎng)絡安全和關鍵信息基礎設施安全防護義務
《準入管理條例草案》第28條規(guī)定，智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產企業(yè)生產活動中應用的網(wǎng)絡和服務平臺應當按照《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定，落實網(wǎng)絡安全等級保護制度和關鍵信息基礎設施安全防護，依照有關規(guī)定，開展網(wǎng)絡安全防護定級備案，加強網(wǎng)絡安全保護。
前述規(guī)定體現(xiàn)了《網(wǎng)絡安全法》關于網(wǎng)絡安全等級保護義務以及《關鍵信息基礎設施安全保護條例》對關鍵信息基礎設施的安全保護義務。這意味著智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產企業(yè)應履行網(wǎng)絡安全保護相關制度，同時被認定為關鍵信息基礎設施運營者的，也需要履行對關鍵信息基礎設施的安全防護義務。
同時值得關注的是，前述第28條還明確智能汽車生產企業(yè)“涉及在線數(shù)據(jù)處理與交易處理、信息服務業(yè)務等電信業(yè)務的，應當依法取得電信業(yè)務經營許可”。應該說這是一條非常與時俱進的規(guī)定。目前智能汽車被稱為人們在居住空間和工作空間之外的第三空間，隨著車聯(lián)網(wǎng)技術和應用的不斷發(fā)展，人們在智能汽車上可以獲得更多的服務與休閑娛樂，這可能會涉及第二類增值電信業(yè)務中的B21 在線數(shù)據(jù)處理與交易處理業(yè)務和B25 信息服務業(yè)務，《準入管理條例草案》對此及時進行了體現(xiàn)。
（2）個人信息和重要數(shù)據(jù)保護
《準入管理條例草案》規(guī)定“智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產企業(yè)在產品銷售、使用等過程中收集和產生的個人信息和重要數(shù)據(jù)，應當依法在境內存儲。因業(yè)務需要確需向境外提供的，應當通過國家網(wǎng)信部門會同工業(yè)和信息化等有關部門組織的安全評估，并向相關部門報備，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”[2]。
前述規(guī)定與我國《數(shù)據(jù)安全法》、《網(wǎng)絡安全法》以及《個人信息保護法》》對關鍵信息基礎設施運營者的相關規(guī)定基本一致。這不一定意味著所有的智能汽車生產企業(yè)都會被認定為關鍵信息基礎設施運營者，但這方面值得智能汽車生產企業(yè)關注。
（3）軟件升級
《準入管理條例草案》規(guī)定車輛生產企業(yè)進行車輛軟件升級時，應當報工信部備案，并且“與道路機動車輛產品安全、環(huán)保、節(jié)能等性能相關的車輛軟件升級，生產企業(yè)應當在實施軟件升級活動前按照本條例第十三條規(guī)定辦理產品準入許可變更”[3]。另外，2022年4月工信部發(fā)布的《關于開展汽車軟件在線升級備案的通知》要求L3級以上自動駕駛汽車的軟件在線升級涉及汽車自動駕駛功能的，應經工信部批準。該要求可能也會體現(xiàn)在前述準入許可變更程序當中。
（4）車聯(lián)網(wǎng)卡管理義務
《準入管理條例草案》中明確了使用車聯(lián)網(wǎng)卡的智能汽車企業(yè)應落實車聯(lián)網(wǎng)卡真實身份信息登記制度及報送義務。關于車聯(lián)網(wǎng)卡管理制度的要求，2021年9月《工信部關于加強車聯(lián)網(wǎng)卡實名登記管理的通知》中即有相關規(guī)定。該通知進一步明確車輛生產企業(yè)應參照電話用戶真實身份信息登記相關標準規(guī)范實施車聯(lián)網(wǎng)卡實名登記。
（5）消費者告知義務
《準入管理條例草案》延續(xù)了工信部《關于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產企業(yè)及產品準入管理的意見》中對智能汽車生產企業(yè)告知義務的要求，包括：告知消費者使用車輛自動駕駛功能的限制條件、駕駛員責任、退出方法等內容。該等告知對消費者正確使用自動駕駛功能，避免出現(xiàn)安全事件有重要意義。
3.《準入管理條例草案》中的重要定義
《準入管理條例草案》在附則部分對相關詞匯進行了定義。其中引人注意的是《準入管理條例草案》對《準入管理辦法》中“道路機動車輛”定義進行的修改。
《準入管理辦法》將道路機動車輛定義為“由動力裝置驅動或牽引，上道路行駛的供人員乘用或用于運送物品以及進行工程專項作業(yè)的輪式車輛，不包括汽車列車、無軌電車、有軌電車、輪式專用機械車、拖拉機及拖拉機運輸機組”。
除了一些內容修改外，《準入管理條例草案》在道路機動車輛的定義中增加了“最大設計車速大于25km/h”的表述。
該修改對目前正蓬勃發(fā)展的低速無人配送車行業(yè)來說可能是一個“福音”。目前業(yè)界對低速無人配送車的準入許可管理探討甚多，但從監(jiān)管層面一直沒有明確的說法。如果將來發(fā)布的《準入管理條例草案》保持對道路機動車輛的定義，亦即對最大設計車速有規(guī)定，則低于該最大設計車速的低速無人配送車（ 即最大設計車速小于25km/h）的準入管理將會另行制定監(jiān)管框架。
02
《試點通知草案》
前已述及，《試點通知草案》是一份詳實的智能汽車試點實施文件，是未來智能汽車上路通行前的重要“落地”步驟，該草案嘗試在地方政府與智能汽車相關企業(yè)之間形成“合力”，將城市的軟硬件（法規(guī)政策和基礎設施）與智能汽車相關技術協(xié)調發(fā)展，一體化推進。
1.試點內容和目標
試點內容分為準入試點與上路通行試點，汽車生產企業(yè)及其具備量產條件的搭載自動駕駛功能的智能汽車產品（“汽車產品”）開展準入試點后，汽車產品才能進行上路通行試點：
2.試點申報條件
《試點通知草案》規(guī)定了聯(lián)合申報的試點申報方式，地級以上城市（含直轄市下轄區(qū)）主管部門牽頭，聯(lián)合擬申報試點的汽車生產企業(yè)、使用主體組成聯(lián)合體，每個聯(lián)合體中的汽車生產企業(yè)限定1家，每家汽車生產企業(yè)可參與的聯(lián)合體不超過2個。
（1）試點城市條件
《試點通知草案》對試點城市的政策保障條件、基礎設施條件以及安全管理條件提出了高要求，包括：
具備支持開展準入和上路通行試點的地方性法規(guī)或管理政策、組織協(xié)調機制等政策保障條件。
具備與申報試點的智能網(wǎng)聯(lián)汽車自動駕駛功能設計運行條件和道路交通管理實際相適應的公共道路、交通基礎設施、通信基礎設施、高精度地圖等必要的基礎設施條件，試點道路的交通設施應當符合國家法律法規(guī)和技術標準要求。
試點城市內擬用于上路通行試點的道路里程不少于1000公里或通行區(qū)域面積不少于50平方公里，試點道路應避免人流密集、交通繁華路段。目前，國內多個城市開放的道路測試與示范應用的道路里程或通行區(qū)域已達到前述標準，如，北京經濟技術開發(fā)區(qū)高級別自動駕駛示范區(qū)在60平方公里范圍內已開展自動駕駛測試和商業(yè)化服務試點[5]，上海全市已開放1299公里智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試道路[6]，重慶永川區(qū)已開通全域1576平方公里、雙向1385公里測試道路的自動駕駛開放測試和示范運營基地[7]。
具備良好的道路測試與示范應用基礎、省級或市級智能網(wǎng)聯(lián)汽車安全監(jiān)測平臺（“地方平臺”）、汽車網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全管理能力、安全隱患和突發(fā)事件處置能力等安全管理條件。
（2）試點汽車生產企業(yè)條件
已取得道路機動車輛生產企業(yè)準入的汽車整車生產企業(yè)。
具備搭載自動駕駛功能的汽車產品的設計驗證能力。
具備汽車功能安全、預期功能安全、網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、軟件升級、風險與突發(fā)事件等安全保障能力。
具備智能網(wǎng)聯(lián)汽車產品安全監(jiān)測服務企業(yè)平臺（“企業(yè)平臺”），可對試點車輛的安全狀態(tài)進行監(jiān)測，并建立報告機制。
企業(yè)應將車輛自動駕駛安全相關的事件監(jiān)測數(shù)據(jù)上報地方平臺及工信部試點管理系統(tǒng)，涉及車聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全的相關數(shù)據(jù)，同步上報至工信部車聯(lián)網(wǎng)安全監(jiān)測和公共服務平臺。
具備用戶告知機制。
（3）試點產品條件
符合《道路機動車輛生產企業(yè)及產品準入管理辦法》、《新能源汽車生產企業(yè)及產品準入管理規(guī)定》等道路機動車輛產品準入要求。
具有明確的自動駕駛功能定義及其設計運行條件，并符合動態(tài)駕駛任務執(zhí)行、失效識別與安全響應、最小風險策略、人機交互、產品運行安全、網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全、軟件升級、數(shù)據(jù)記錄等技術要求。
對于數(shù)據(jù)記錄的要求，自動駕駛數(shù)據(jù)記錄功能記錄的數(shù)據(jù)元素應至少包括車輛及自動駕駛數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)基本信息、車輛狀態(tài)及動態(tài)信息、自動駕駛系統(tǒng)運行信息、駕乘人員操作及狀態(tài)信息等。在自動駕駛系統(tǒng)激活期間，記錄的事件應至少包括自動駕駛系統(tǒng)激活、退出、發(fā)出介入請求、執(zhí)行最小風險策略、發(fā)生嚴重失效、有碰撞風險、發(fā)生碰撞等。
符合功能安全、預期功能安全、網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全等產品過程保障要求。
符合模擬仿真、封閉場地、實際道路、網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全、軟件升級、數(shù)據(jù)記錄等測試驗證要求。
（4）試點使用主體條件
《試點通知草案》在試點汽車生產企業(yè)之外，在聯(lián)合體中提出了試點使用主體的概念。實踐中，試點使用主體可能是汽車生產企業(yè)，也有可能是汽車生產企業(yè)之外，獨立從事汽車上路測試的企業(yè)。試點使用主體的條件包括：
在中國境內登記注冊、具備獨立法人資格。
設置試點車輛運行安全保障機構，建立運行安全保障、風險與突發(fā)事件管理制度，具備試點車輛運行安全監(jiān)測平臺，配備與試點車輛運行管理相匹配的管理人員及運行安全保障人員，對試點車輛運行安全、網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全具備全流程保障能力。
對試點車輛上路通行可能造成的人身和財產損失具備相應的責任承擔能力。
3.組織實施
在組織實施層面，值得特別關注的是上路通行試點的要求：
（1）安全員
《試點通知草案》附件4對于車內安全員的資格條件進行了規(guī)定，該規(guī)定與《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試與示范應用管理規(guī)范（試行）》中對于道路測試、示范應用駕駛人的規(guī)定一致，經培訓合格的安全員信息應當向試點城市車輛管理所備案。試點車輛上路通行過程中，車內安全員應當處于車輛駕駛座位上，當系統(tǒng)提示需要人工操作或者發(fā)現(xiàn)車輛處于不適合自動駕駛的狀態(tài)時，應及時接管車輛。
此前，《北京市智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策先行區(qū)無人化道路測試管理實施細則》開放了副駕駛有安全員的無人化載人試點，《深圳經濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例》（“《深圳條例》”）規(guī)定對于L5級完全自動駕駛汽車可以不配備駕駛人?！对圏c通知草案》僅對L3和L4級自動駕駛汽車開放試點。
（2）交通違法和事故責任
《試點通知草案》規(guī)定試點車輛上路通行試點時發(fā)生道路交通安全違法行為或交通事故的，交管部門將按現(xiàn)行法律法規(guī)進行調查、處理，屬于試點車輛一方的責任承擔方式歸納如下：
在《試點通知草案》之前，2021年3月24日，公安部發(fā)布了《道路交通安全法（修訂建議稿）》（“《公安部建議稿》”），其對自動駕駛汽車責任問題的規(guī)定相對精簡，主要對有條件自動駕駛汽車的相關責任作了概括性規(guī)定，對于完全自動駕駛汽車的責任問題則留有空間。具體可參見文章《中國自動駕駛汽車立法拉開序幕》。
2022年8月1日施行的《深圳條例》對交通事故的責任劃分作出了較為細致的規(guī)定。對于道路安全違法情形，L3級和L4級自動駕駛汽車的駕駛人將被處罰；L5級自動駕駛汽車在無駕駛人期間發(fā)生道路交通安全違法情形的，車輛所有人、管理人將被處罰。對于發(fā)生交通事故且自動駕駛汽車應承擔責任的情形，L3級和L4級自動駕駛汽車的駕駛人承擔賠償責任；L5級自動駕駛汽車在無駕駛人期間發(fā)生交通事故并應承擔責任的，由車輛所有人、管理人承擔賠償責任。如果交通事故的發(fā)生是因自動駕駛汽車缺陷引起的，車輛駕駛人或者車輛所有人、管理人賠償后，可以依法向生產者、銷售者追償。具體可參見文章《引領與突破——簡評<深圳經濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例>》。
相較于《深圳條例》，《試點通知草案》規(guī)定的范圍不包括L5級自動駕駛汽車，不存在車內無安全員的情形?！对圏c通知草案》以試點車輛是否處于自動駕駛激活狀態(tài)為分類標準，自動駕駛未激活時，由安全員承擔；自動駕駛激活時，由試點使用主體承擔，但有證據(jù)證明車內安全員存在過錯導致違法行為或者事故發(fā)生的除外?！对圏c通知草案》將有過錯的試點汽車生產企業(yè)、自動駕駛系統(tǒng)開發(fā)單位、設備提供方等相關主體也納入到責任承擔方范圍。在賠償方面，《試點通知草案》要求試點使用主體為試點車輛上路通行購買交強險以及每車不低于500萬人民幣的交通事故責任保險，因此在車輛處于自動駕駛激活狀態(tài)下發(fā)生違法行為或交通事故的，保險公司將在保險責任限額范圍內予以賠償，不足部分按照《道路交通安全法》第76條確定各方賠償責任。
《試點通知草案》規(guī)定的責任分配目前僅適用于車輛上路通行試點的場景。當試點結束后，試點使用主體不復存在時，車輛處于自動駕駛激活狀態(tài)下，發(fā)生道路交通安全違法行為或交通事故又將如何歸責是業(yè)界關心的問題。
結語
目前歐美日等主要汽車大國已經加速推進自動駕駛技術的發(fā)展以及相關法律法規(guī)的修改，以期在全球的競爭格局中獲得競爭優(yōu)勢。《準入管理條例草案》和《試點通知草案》的發(fā)布反映了我國政府堅定發(fā)展智能汽車的決心，也表明我國智能汽車發(fā)展已經駛入快車道。
從微觀上看，《準入管理條例草案》和《試點通知草案》還有一些內容需要進一步澄清和梳理。比如《試點通知草案》附件4（智能網(wǎng)聯(lián)汽車上路通行試點要求）與現(xiàn)行的《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試與示范應用管理規(guī)范（試行）》應當如何銜接？道路測試、示范應用主體與試點使用主體的關系為何？
一波才動萬波隨，《準入管理條例草案》和《試點通知草案》正式發(fā)布后[8]，將會有力地推動智能汽車在中國的落地，進而加快汽車以及出行行業(yè)的變革。
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